Miércoles 24 de Mayo de 2017 - 08:50hs. - República Argentina Edición # 1685

Revista #47 Julio 2011 > Economía

“El Estado tiene legitimidad para ampliar su participación en las empresas privadas”

En medio de la discusión sobre la mayor representación del Estado en las empresas de las que es accionista a través de ANSeS, Revista 2016 entrevistó al politólogo y abogado Juan José Carbajales, autor de un libro sobre el nuevo rol del Estado Empresario, de reciente aparición.


Por Arturo Trinelli

Juan José Carbajales es autor del libro Las sociedades anónimas bajo injerencia estatal (SABIE). ¿El regreso del “Estado empresario” a través de una nueva modalidad de empresa pública?, de reciente publicación por la Editorial RAP. En su doble condición de abogado y politólogo de la UBA, su obra tendrá dos presentaciones en eventos tradicionales de esas disciplinas: el 7 de junio en la Facultad de Derecho y el 27 de julio en el Congreso Nacional de Ciencia Política en Córdoba. El especialista recibió a Revista 2016 en momentos en que el DNU 441/11 que emitió el Ejecutivo Nacional amplía la representación del Estado a través de la ANSeS en los directorios de las empresas privadas. La mayor parte de las mismas acordó con la medida, pero el Grupo Techint ha recurrido a la Justicia y está utilizando el poder de fuego de sus socios mediáticos para intentar vincular la iniciativa a un supuesto intento estatizante e intervencionista del Gobierno Nacional. La consulta a Carbajales, por lo tanto, no puede ser más oportuna. Además de ser el autor de un libro de suma actualidad, es docente de la UBA y Magister en Derecho Administrativo.

 

Da la sensación de que el tema de su libro reviste gran actualidad ante el conflicto planteado por un sector del empresariado, a partir de la decisión del Gobierno de ampliar la representación estatal de en los directorios de las empresas donde es accionista ¿Vio venir el problema?

 

Bueno, estamos asistiendo desde hace años a profundos cambios, muchos de los cuales tienen sin duda que ver con la recuperación del Estado en áreas donde había cedido terreno en los ’90. La tensión público-privado yo diría que es permanente y hasta lógica en este contexto. Pero lo importante es nunca perder de vista la dimensión política que subyace a estos cambios. Me refiero a que, sin una decisión política fuerte o convincente, muchos de los temas que están en agenda hoy no se discutirían o pasarían desapercibidos. Hoy el foco está puesto en la representación del Estado en las empresas que tenían capital de las ex AFJP y en otras que habían sido privatizadas, pero el debate es más amplio. Y el elemento común tiene que ver con un Estado mucho más activo y no dispuesto a relegar protagonismo ni adoptar un papel puramente prescindente o banalmente subsidiario frente al mercado, como décadas atrás. No debe perderse de vista que el principio de subsidiariedad, tan pregonado por el empresariado privado, no tiene sustento constitucional expreso (como sí ocurre, por ejemplo, en Brasil).

 

¿Y cómo juega el Decreto 441/11 en este contexto?

 

Esta norma, precisamente, vino a ampliar las facultades que el Estado Nacional puede hacer valer en esas empresas en las que posee tenencia accionaria. Si bien esa tenencia es en todos los casos minoritaria, en adelante los derechos políticos no estarán limitados por el 5 % que imponía la ley de estatización del régimen. El Decreto lo que hizo fue integrar el espíritu de la reforma previsional dispuesta en 2008 y eliminar las dudas interpretativas que se presentaban hasta ese entonces. Era público que muchas empresas de primera línea se rehusaban a aceptar los Directores del Estado. Pretendían que podían negociar el nombre del candidato del Estado, como ocurrió en Techint, donde la figura de Aldo Ferrer fue la que logró zanjar la disputa. Pero, de ahora en más, el Estado podrá ampliar su participación directa en esos Directorios, a fin de ejercer sus derechos políticos en forma plena y en igualdad de condiciones con el resto de los inversores. Ya no tendrá que negociar nombres. La asamblea de Techint donde se pretendió desconocer la vigencia del DNU fue sintomática en este sentido. Y lo más llamativo es que, en el fondo, el Estado lo que busca es hacer valer derechos que cualquier accionista minoritario ya ostenta, de conformidad con la Ley de Sociedades.

 

¿Qué conclusiones pueden sacarse de esta lucha de poder?

 

Al menos dos. Por un lado, que por tratarse de una participación accionaria minoritaria, la dirección y control de aquellas sociedades no podrá quedar, en ningún caso, sometida a la decisión exclusiva de la ANSeS. Por lo que muchas de las críticas del sector empresario resultan inconsistentes. Pero, por el otro lado, que este mayor involucramiento del Estado en la gestión diaria de tales firmas importará la asunción de un papel inteligente y eficaz, actuando en conjunto –por qué no– con los objetivos societarios privados. De hecho hay casos muy concretos de participación público-privada que han dado buenos resultados (como la creación de dos centrales térmicas con fondos privados y controladas por la Secretaría de Energía). Pero siempre teniendo como fin primordial la defensa del bien común, plasmado aquí en el resguardo de los intereses y la preservación de los activos que servirán de garantía para los trabajadores y los jubilados actuales y futuros.

 

Yendo puntualmente al contenido, ¿cuáles son los objetivos generales del libro?

 

El objetivo es doble. Por un lado, argumentar acerca de la legitimidad de una nueva versión del Estado involucrado directamente en la gestión económica, que proviene del viraje ideológico propuesto por las administraciones kirchneristasy que está fundado en las raíces constitucionales, que no sólo permiten sino que hasta obligan al Estado a tener una presencia más activa en las actividades económicas a favor de la prosperidad y la promoción del interés público. El otro objetivo es intentar demostrar que existe una novedosa herramienta jurídico-empresarial, que yo llamo las “sociedades anónimas bajo injerencia estatal (SABIE)”. Se trata de un formato consolidado a partir de 2003 bajo un perfil privado pero con gran participación estatal en varios aspectos.

 

¿Por qué habla de “injerencia” estatal? Podría pensarse que es una postura de pura crítica.

 

Pero no lo es. Yo intento despojar al término “intervención”, o sus sinónimos “intromisión”, “interferencia” o “penetración” estatal, de todaconnotación peyorativa que dicha voz pueda sufrir. El problema es que últimamente la voz “injerencia” también ha sido monopolizada por el discurso de derecha para denostar la mayor presencia del Estado. Tiene que ver con la carga emotiva del lenguaje. En cambio, en el libro se opta por un significado aséptico que dé cuenta de que no existiría mercado si el Estado no lo creara y regulara, directa o indirectamente.

 

¿En qué consiste ese nuevo rol del Estado en la economía al que se refiere?

 

Me parece que a partir de la reforma del ’94, leída en clave histórica, surge una nueva legitimidad constitucional para la actuación estatal. Es una paradoja que, en pleno modelo neoliberal con leyes sectoriales que prescribían el rol prescindente del Estado, los constituyentes hayan plasmado un revitalizado papel para el sector público basado en una subsidiariedad activa, lo que parece configurar una especie de oxímoron borgiano, pero que por cierto aúna conceptos aparentemente opuestos, como la defensa del mercado con una fuerte impronta hacia el desarrollo humano por parte del Estado. Para llegar a estas conclusiones, en el libro se abordan tres “momentos constitucionales”: 1853, 1949 y la reforma de 1994.

 

Pero también se hace hincapié en la decadencia del Consenso de Washington…

 

Es que, a fin de cuentas, lo que parece innegable al día de hoy es que la justificación privatista relativa a las bondades del funcionamiento “desregulado” del mercado y, por ende, a la necesidad del achicamiento del Estado y la consiguiente desaparición de las “empresas públicas”, si no fracasó, al menos resultó herida de legitimidad. Ello, en el marco de un nuevo modelo ideológico y de un renovado proyecto político (de tinte progresista) que intenta corregir los desvaríos de la época neoliberal.

 

¿Y cuáles serían, como contrapartida, los límites constitucionales para que este nuevo modelo no sea tachado de ilegítimo?

 

Básicamente, se trata de respetar ciertas restricciones típicas que se imponen a cualquiera que intente actuar en el mercado como un privado más. Por ejemplo, el Estado no podría recurrir a las prerrogativas exorbitantes de poder público que sí usa cuando actúa en la órbita de la Administración. También debe procurar la defensa de la competencia y contar con un título habilitante.

 

Este concepto de las SABIE que usted incorpora, ¿es igual en todos los casos? ¿Cuáles serían los ejemplos más importantes?

 

Las más conocidas están en las áreas de agua (AySA), correo (CORASA) y aerocomercial (LAFSA), pero también tienen presencia en lo energético (ENARSA), nucleoeléctrico (NASA y la Unidad de Gestión Atucha II), hidroelectricidad (EBISA) y ferrocarril (Belgrano Cargas). Las SABIE no son todas iguales, podemos distinguir a las SA “puras”, netamente privadas pero de propiedad exclusivamente estatal, a las SA “despublificadas”, como AySA, que están expresamente excluidas de la aplicación del derecho administrativo, y las SA “devenidas minoritarias” a partir del ingreso de la ANSeS.

 

¿Y qué respuestas encuentra?

 

Fundamentalmente, una respuesta englobante: que tanto el proceso político como la herramienta jurídica están material y formalmente determinados por la Constitución Nacional, y que ambos reconocen líneas continuidad y de ruptura con el pasado. No es algo natural ni a-histórico, sino que sufre una resignificación constante.

 

Es decir, que para usted el lenguaje es importante. 

 

Muchas veces escuchamos hablar de “intervención estatal”, incluso desde el campo nacional y popular. Pero la deconstrucción de esa frase ya de por sí posiciona ideológicamente a quien la profesa. Es curioso, nunca escuchamos hablar de “intervención del mercado”. Ni siquiera, volviendo al tema del DNU, cuando dicha “intromisión” la hacían las AFJP. De hecho, el famoso límite al 5% de la tenencia accionaria ya estaba en la antigua ley de privatización de la seguridad social. ¿Por qué? Para evitar que los bancos, que eran los dueños de las administradoras de los fondos jubilatorios, se entrometieran en la dirección de las empresas que cotizaban en bolsa. Hay una declaración de Ernesto Gutiérrez, CEO de Aeropuertos Argentina 2000, hecha a La Nación en enero de este año, donde dice que “la ANSeS recibe la participación que estaba en poder de los privados, de las AFJP. Esto me sorprendió: no sabía que existía tal grado de injerencia de las AFJP en algunas empresas”. Es revelador.

 

¿Cuáles serían las primeras reflexiones a casi una década de haber comenzado a funcionar estas SABIE?

 

Yo diría, en forma preliminar, que los resultados son más que auspiciosos. Por ejemplo, la privatización del Correo Oficial, adoptada luego de la pésima gestión privada, tenía carácter transitorio, pero su eficiente labor ha hecho que perdure en manos estatales. Por su parte, ENARSA está avanzando con la promoción de energías renovables. Asimismo, AySA, que también vio la luz en virtud de la pérdida de la concesión de un deplorable gestor privado, ha venido desarrollando un accionar en la expansión de los sistemas de agua y cloacas que no deja de ser destacado aún por los voceros del sector privado. Y la creación de la Unidad Ejecutiva Atucha II puede ser, quizás, el máximo exponente de la reasunción de un Estado activo que confía en sus propias capacidades productivas y profesionales. Por último, debemos recordar que la expropiación de Aerolíneas Argentinas, harto vilipendiada por sus “ineficiencias” a tan sólo dos años de su rescate por el Estado, viene a revertir una situación alarmante producto del vaciamiento al que la llevaron los dueños españoles.

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